黨的十九大報告中關(guān)于財政改革的論述中首次引入了“績效”概念，提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué),、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”,。政府采購制度是一國預(yù)算制度的重要組成部分,，因此也要以良好的績效作為制度訴求。但政府采購績效如何衡量,？是節(jié)約資金的多少,，還是采購對象質(zhì)量的高低？還是其他標(biāo)準(zhǔn),？從全球近年的發(fā)展來看,，無論是國際政府采購規(guī)則還是各國公共采購的實踐，都趨向于把“物有所值”作為公共采購所追求的共同目標(biāo),。我國2013年全國政府采購工作網(wǎng)絡(luò)視頻會議上,，財政部首次提出，在新形勢下,，要確立政府采購“物有所值”制度目標(biāo),。未來隨著我國政府采購制度逐步走向完善，這一制度目標(biāo)也應(yīng)得到強(qiáng)化,。
一,、“物有所值”演變?yōu)檎少徶贫饶繕?biāo)的原因考察
無論從經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué),，還是從全球公共采購的發(fā)展趨勢來看,，“物有所值”（Value for Money，VfM）均為政府采購制度所追求的目標(biāo),。
（一）“物有所值”是所有采購的源動力
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看,，資源是稀缺的，因而無論何種類型的采購都涉及到一個核心命題：怎樣用最少的資源獲得最大的產(chǎn)出,，即如何實現(xiàn)“物有所值”,。從過去全球政府采購的實踐與發(fā)展來看，“低價”曾經(jīng)是公共采購追求的單一目標(biāo)，但導(dǎo)致采購質(zhì)量不高,，而近十幾年的實踐表明,，不以價格作為唯一考量因素的“物有所值”目標(biāo)逐漸被人們所接受。
采購的最優(yōu)結(jié)果應(yīng)是采購對象質(zhì)量最好,、價格最低,、風(fēng)險最小，且恰好能滿足采購人的需求,，但現(xiàn)實中難以同時實現(xiàn),。若在政府采購中一味地追求“價低”，供應(yīng)商為維持合理的利潤水平,，只能供應(yīng)質(zhì)量差一些的產(chǎn)品或服務(wù),。特別是，政府采購是政府宏觀調(diào)控的重要工具之一,，承載了一些社會目標(biāo)的實現(xiàn),，采購中更需要采購者通盤考慮，而不能絕對地以“最低價”作為取舍標(biāo)準(zhǔn),。
（二）新公共管理運動催生“物有所值”
英國較早提出政府采購“物有所值”概念,。1988年，英國的格蘭迪（R. Glendinning）分析了政府公共支出中“物有所值”的核心含義,。隨后,，理論界著手研究衡量“物有所值”的定性標(biāo)準(zhǔn)和定量標(biāo)準(zhǔn)，以更好地指導(dǎo)實踐,。英國財政部近年提出“物有所值是產(chǎn)品或服務(wù)全壽命周期內(nèi)成本和質(zhì)量的最優(yōu)組合,，以滿足使用者的需求，物有所值不是最低投標(biāo)價”,，這一定義被很多國家效仿,。
“物有所值”之所以在英國被較早提出，與始于上世紀(jì)80年代“新公共管理運動”有著直接的關(guān)系,。英國是“新公共管理運動”的發(fā)源地,，強(qiáng)調(diào)“重塑政府”“再造政府”，推進(jìn)公共服務(wù)市場化改革,，“物有所值”作為評價市場主體及其提供的公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)被提上日程,。可以說,，政府采購中的“物有所值”是新公共管理運動的必然產(chǎn)物,，是與政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)性政府,、建設(shè)效能政府分不開的,。
（三）公共采購日漸追求“最佳物有所值”
2000年以來的歐美國家的公共采購中開始強(qiáng)調(diào)“物有所值”,，尤其強(qiáng)調(diào)不能簡單地以“投標(biāo)報價”作為政府采購的唯一取舍標(biāo)準(zhǔn)。2008年金融危機(jī)后,，各國和地區(qū)政府尤其注重政府采購政策功能的發(fā)揮,，瞄準(zhǔn)實現(xiàn)采購的“最佳物有所值”（Best Value for Money）。例如,，通過增加國貨采購力度,，擴(kuò)大國內(nèi)需求，撬動社會總需求,；發(fā)揮政府采購對創(chuàng)新的引導(dǎo),，促進(jìn)國家創(chuàng)新能力的提升；適時調(diào)整綠色采購策略,，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展,，等等,。意大利兩位學(xué)者阿爾巴諾和斯巴羅（Albano，G.L.,，Sparro,，M.，2010）提出,，政府采購是否“物有所值”不能僅僅考慮經(jīng)濟(jì)成本,，而應(yīng)從全社會的角度來判斷（Social Value for Money）。從2011年-2016年新一輪四大國際政府采購規(guī)則（即聯(lián)合國《公共采購示范法》,、WTO《政府采購協(xié)議》,、歐盟公共采購指令體系以及世界銀行采購規(guī)則）修訂看，都毫無例外地將“物有所值”寫入其中,。
二,、政府采購“物有所值”制度目標(biāo)的概念界定與特征
（一）有關(guān)“物有所值”目標(biāo)的概念界定
圍繞“物有所值”，理論界的概念性觀點主要有：一是認(rèn)為“物有所值”是采購對象全壽命周期成本,、效益,、風(fēng)險和質(zhì)量（與目標(biāo)的吻合度）的最優(yōu)組合（HM Treasury，2003,；Ismail等,，2012）；二是認(rèn)為 “物有所值”的核心是管理學(xué)上的“3E”,，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）,、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）(Glendinning，1998,；Grimsey & Lewis,，2005),；三是強(qiáng)調(diào)“物有所值”不一定是最低經(jīng)濟(jì)成本，而是政府考慮所有成本后能獲得的最大收益,，政府通過矯正市場失靈更有效地行使職能以實現(xiàn)物有所值（HM Treasury,，2003；Coldrey,，2006）,。
此外，實務(wù)界對政府采購“物有所值”概念也從不同角度作了界定,。如英國財政部,、香港PPP指南都將“物有所值”界定為全壽命周期內(nèi)成本和質(zhì)量的最優(yōu)組合。澳大利亞—新西蘭政府采購協(xié)定文本中指出,，“物有所值”是“滿足采購實體需要的資金的最佳可獲得結(jié)果”,。新加坡政府采購中也規(guī)定，“物有所值”意指全壽命周期內(nèi)收益和成本的最優(yōu)平衡,，表現(xiàn)為“3E原則”,。英國官方航空指南（OAG，Official Airline Guide）中指出,，物有所值是“所有者（采購方）總成本的最佳的可能結(jié)果”,，可見，這一界定更側(cè)重于對總成本的考察,。新西蘭陸地運輸采購中規(guī)定,，物有所值是以有效率和經(jīng)濟(jì)性的方式采購產(chǎn)品或者服務(wù)，有效率性和經(jīng)濟(jì)性均包含但不限于財務(wù)上的特征,。
（二）“物有所值”概念的共性特征
1.“物有所值”是個多維目標(biāo)體系,。這種多維目標(biāo)包括采購對象的成本、產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量,、可能的風(fēng)險,、各種收益、對社會創(chuàng)新的撬動,、對環(huán)境保護(hù)的貢獻(xiàn)等,。“價格低”不是“物有所值”目標(biāo)考慮的唯一因素。因此,，“物有所值”不一定是投標(biāo)商報價中的最低報價,。
2.“物有所值”關(guān)注全壽命周期成本（Whole life costs，Life-cycle cost）,。“物有所值”目標(biāo)要考慮所采購的貨物,、工程和服務(wù)的全壽命周期內(nèi)所發(fā)生的成本，包括初始成本,、后續(xù)投入成本,、處置成本等,。
3.“物有所值”目標(biāo)通常細(xì)化為管理學(xué)上的“3E原則”，即“經(jīng)濟(jì)性”“效率性”和“有效性”,。
4.判斷是否物有所值要以“社會成本效益分析法”為準(zhǔn),。成本效益分析是“物有所值”分析通常采用的方法。其中“效益”的計算,，既要考慮項目全壽命周期內(nèi)的貨幣因素和經(jīng)濟(jì)效益,，也要考慮非貨幣因素和社會效益。相應(yīng)的,，“成本”的計算既要考慮能用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)成本,，也要考慮很難直接用貨幣量化的社會成本。
5.“物有所值”是指導(dǎo)政府采購活動的“基準(zhǔn)”,。“物有所值”既是目標(biāo)又是標(biāo)準(zhǔn),，即，政府采購的執(zhí)行要以“物有所值”為最終目標(biāo),，同時評價政府采購行為和采購結(jié)果成功與否也要以“物有所值”為參考標(biāo)準(zhǔn),。
6.“物有所值”是基于納稅人角度而言的。政府采購所使用的資金是財政性資金,，主要表現(xiàn)為納稅人繳納的稅款,，雖然不同的政府采購利益相關(guān)者對“物有所值”含義的理解不同,，但應(yīng)站在納稅人的立場上判斷是否“物有所值”,。
三、實現(xiàn)政府采購“物有所值”制度目標(biāo)的策略與途徑
（一）制定最佳采購計劃
“最佳采購計劃”的制定,，要求政府部門針對所要提供的服務(wù),，分清自己的核心功能和非核心功能。凡是涉及政府部門核心功能的服務(wù)項目,，應(yīng)由政府自身來提供,；而對于政府部門的非核心功能的實現(xiàn)，應(yīng)考慮向社會購買服務(wù),，以充分發(fā)揮市場的作用,，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。對于需要向社會購買的服務(wù),，也要在不同的采購方式之間進(jìn)行最優(yōu)選擇,，如對某些設(shè)備或者設(shè)施的采購，可選的方案可能包括翻新現(xiàn)有設(shè)施,、租賃或者購買新的設(shè)施等,。
（二）拓展采購集成服務(wù)
所謂的“采購集成服務(wù)”主要是指集合政府采購規(guī)模，這一方面能夠幫助采購方從大規(guī)模采購中獲得折扣并獲得最佳的價格,，另一方面,，大規(guī)模采購能夠幫助政府實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo),。采購集成服務(wù)至少涵蓋兩方面：一是建立專門化的集中采購機(jī)構(gòu)，提供專業(yè)化的政府采購服務(wù),；二是各政府部門或采購單位之間充分溝通,，實行縱向或橫向聯(lián)合采購。英國財政部2011年8月修訂發(fā)布的《中央政府鑒定與評價》指南中提及,，可以“與其他部門共用設(shè)施”以實現(xiàn)“物有所值”,。我國從政府采購制度實施伊始就建立了專業(yè)的政府采購機(jī)構(gòu)，并且2012年開始實施批量集中采購,，這都是通過采購集成服務(wù),，以更好實現(xiàn)“物有所值”的方式。
（三）實施全壽命周期采購管理
采購時,，要以采購對象的全壽命周期為考察周期,，來計算采購“成本”和“效益”。成本的計算,，不僅包括采購初期的投入成本,，還應(yīng)包括后續(xù)的成本投入以及廢舊產(chǎn)品或者設(shè)施的處置成本。效益的計算也應(yīng)考察全壽命周期內(nèi)的全部經(jīng)濟(jì)效益和社會效益,，特別是一些無法直接用貨幣衡量的成本或者效益,，應(yīng)通過機(jī)會成本或者影子價格等方法進(jìn)行貨幣量化，并充分考慮全壽命周期內(nèi)的風(fēng)險和不確定性,，折現(xiàn)率的選擇,，等等。從這個角度講,，評價采購是否“物有所值”是一份技術(shù)含量較高的工作,。
（四）公布明確、科學(xué)的采購需求標(biāo)準(zhǔn)
公布明確,、科學(xué)的采購需求標(biāo)準(zhǔn),，是“物有所值”制度目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵。一方面,，其能夠確保使用者的需求得到滿足且不超標(biāo),，使政府職能得到正常行使又不浪費財政資金；另一方面,，明確的需求標(biāo)準(zhǔn)又能激發(fā)供應(yīng)商的創(chuàng)新動力,，使其提供更具經(jīng)濟(jì)性和創(chuàng)新性的解決方案。美國等發(fā)達(dá)國家通常通過法律形式公布采購需求標(biāo)準(zhǔn),。例如公車采購,，美國在《綜合撥款法》（Consolidated Appropriations Act，2010）和《聯(lián)邦財產(chǎn)管理條例》（Federal Property Management Regulations,，2011）分別從價格上限和車型標(biāo)準(zhǔn)兩個層面作了需求標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定,。此外,，美國聯(lián)邦總務(wù)管理局（GSA）于2014年發(fā)布了《公共建筑服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)》（Facilities Standards for the Public Buildings Service，2014）,，對建筑物的墻體壽命,、屋頂壽命、木制地板硬度及材料等進(jìn)行了明確規(guī)定,。
（五）設(shè)計透明,、競爭的采購程序
“競爭性”是實現(xiàn)“物有所值”的動力機(jī)制，競爭性主要通過招標(biāo)采購程序得以實現(xiàn),。由于政府采購制度目標(biāo)的多維性,，針對具體采購項目，采購方（或者評標(biāo)專家）需要在不同的“物有所值”要素之間做出權(quán)衡甚至取舍,。這一切過程必須借助于公開透明的程序,，才能使公眾理解采購方的決策行為，幫助納稅人了解和理解政府采購“物有所值”目標(biāo)的實現(xiàn),。
（六）加強(qiáng)對政府采購的監(jiān)督
在政府采購過程中,，為確保實現(xiàn)“物有所值”，必須充分發(fā)揮各方監(jiān)督主體尤其是政府采購專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用,。要強(qiáng)化合同授予前,、合同授予及合同履行的全過程監(jiān)督；要強(qiáng)化對采購人,、采購機(jī)構(gòu)及供應(yīng)商等不同采購當(dāng)事人的全方位監(jiān)督,，確保采購人的“物有所值”和納稅人“物有所值”目標(biāo)相吻合，確保納稅人的權(quán)利,。
（七）引入對采購結(jié)果的第三方評估
采購中,，通常由采購主體根據(jù)具體采購項目設(shè)定“物有所值”標(biāo)準(zhǔn),，但采購人眼中的“物有所值”和納稅人眼中的“物有所值”目標(biāo)有可能不一致,。獨立、專業(yè)化的第三方評估,，能夠?qū)φ少徸龀?ldquo;獨立,、客觀、公正”的評判,，以幫助政府采購監(jiān)督管理部門和社會公眾識別采購項目是否“物有所值”,。以英國為例，每年國家審計署（National Audit Office,，NAO）會專門出具約60份公共服務(wù)物有所值分析報告,。國家審計署進(jìn)行“物有所值”審計的目的，是向議會提供獨立,、嚴(yán)格的分析,，審查公共資金是否按照事先確定的政策目標(biāo)進(jìn)行支出,，針對存在的問題提出進(jìn)一步改善公共服務(wù)供給的建議,，以幫助議會和政府獲得持續(xù)改善的公共服務(wù)提供。
（八）在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用PPP模式
近年來,，以PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施（工程服務(wù)）在全球范圍內(nèi)盛行，這與政府采購“物有所值”制度目標(biāo)的提出有著直接的關(guān)系,。PPP模式能夠顯著改善政府公共服務(wù)供給水平,，使采購更加“物有所值”。Peter,，Colin&Ming（2010）對澳大利亞21個PPP項目和33個傳統(tǒng)采購項目進(jìn)行了研究,，結(jié)果顯示，PPP模式更節(jié)約成本和時間,，而且項目建設(shè)規(guī)模越大,、項目內(nèi)容越復(fù)雜，這種優(yōu)勢越明顯,。
在當(dāng)前我國推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,、推廣政府購買服務(wù)之時，將“物有所值” 確立為政府采購的制度目標(biāo)是十分必要的,。但不可否認(rèn)的是,，我們需要為“物有所值”的實施做好一系列準(zhǔn)備工作，如透明采購制度的實施,、“物有所值”導(dǎo)向的審計評估機(jī)制的建立等,。甚至由于“物有所值”重視產(chǎn)品或者服務(wù)的全壽命周期成本，要求預(yù)算的編制也不應(yīng)只考慮一年的投入,，中期預(yù)算框架下的滾動預(yù)算編制也應(yīng)適時跟進(jìn),。
（本文摘錄于國管局,、國采中心《學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神 推進(jìn)政府采購創(chuàng)新發(fā)展論文集》,；作者系中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）文章來源于中國政府采購網(wǎng)