【案例看臺(tái)】
這起案件緣何有許多錯(cuò)
——“對(duì)質(zhì)疑答復(fù)的質(zhì)疑”案件的剖析
■ 記者 楊文君
質(zhì)疑本是供應(yīng)商維權(quán)的法律武器,，但有些供應(yīng)商沒有認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí),，既不“對(duì)癥”，也沒選對(duì)方法,，不知道什么該質(zhì)疑,，怎樣去質(zhì)疑，結(jié)果耽誤了維護(hù)自身權(quán)益的機(jī)會(huì),，也浪費(fèi)了各類成本,。
此前，某地出現(xiàn)了這樣一起案例：某政府采購(gòu)中心答復(fù)了A公司對(duì)某政府采購(gòu)服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目質(zhì)疑,，在質(zhì)疑答復(fù)中政府采購(gòu)中心改變了該項(xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果,。原中標(biāo)人B公司對(duì)該質(zhì)疑答復(fù)極為不服，以質(zhì)疑答復(fù)過程中該政府采購(gòu)中心違法擅自向B公司的合作伙伴行使“行政調(diào)查權(quán)”為由向政府采購(gòu)中心提出質(zhì)疑,，認(rèn)為政府采購(gòu)中心的質(zhì)疑處理過程違法違規(guī),，請(qǐng)求撤銷該答復(fù)。該政府采購(gòu)中心在規(guī)定時(shí)間內(nèi)答復(fù)B公司后,，B公司不滿意,，向當(dāng)?shù)刎?cái)政局提起投訴,，投訴的事項(xiàng)和理由與質(zhì)疑的事項(xiàng)和理由相同。
財(cái)政局受理投訴后,，向有關(guān)供應(yīng)商發(fā)送投訴材料并要求提出意見和證明材料,。A公司在收到財(cái)政局發(fā)送的投訴材料后認(rèn)為，B公司提起投訴前沒有依法進(jìn)行質(zhì)疑,，B公司的質(zhì)疑（對(duì)其他供應(yīng)商的質(zhì)疑答復(fù)提出質(zhì)疑）無效,，政府采購(gòu)中心對(duì)無效質(zhì)疑所作出的答復(fù)也是無效的，財(cái)政局不應(yīng)受理此投訴,。
對(duì)于本案,，業(yè)界存有爭(zhēng)議的同時(shí)，也拋出了三項(xiàng)疑問：第一,，本案中,，B公司的做法有諸多爭(zhēng)議：如B公司能否對(duì)“別人”的質(zhì)疑答復(fù)再提出質(zhì)疑？B公司能否質(zhì)疑政府采購(gòu)中心的調(diào)查方式,，即政府采購(gòu)中心擅自向B公司的合作伙伴行使“行政調(diào)查權(quán)”,？第二，財(cái)政部門該如何處理本案,？第三,，政府采購(gòu)中心的做法是否有不妥之處？
B公司質(zhì)疑有誤：質(zhì)疑答復(fù)不屬于質(zhì)疑事項(xiàng)
“其實(shí),，我們采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)最近也碰到過一起類似的案例,。”廣西機(jī)電設(shè)備招標(biāo)有限公司王晟告訴記者，在某政府采購(gòu)項(xiàng)目中,，我們發(fā)布中標(biāo)公告后收到質(zhì)疑,，處理過程中認(rèn)定質(zhì)疑成立，又發(fā)布了中標(biāo)結(jié)果變更公告,，確認(rèn)原第2名供應(yīng)商為中標(biāo)人,。然后原第1名供應(yīng)商又提出質(zhì)疑。第二次的質(zhì)疑中,，原中標(biāo)人的部分問題是針對(duì)我們第一次的質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容,，我們內(nèi)部就對(duì)這些問題如何答復(fù)進(jìn)行討論，當(dāng)時(shí)爭(zhēng)議還挺大的,。
“最終,，我們認(rèn)為供應(yīng)商不能對(duì)質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)疑，因?yàn)橘|(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容不屬于質(zhì)疑事項(xiàng),。”王晟說,。
業(yè)界答案較為統(tǒng)一，法律法規(guī)業(yè)已明確。記者查閱政府采購(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)后發(fā)現(xiàn),，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第五十二條規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件,、采購(gòu)過程和中標(biāo),、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi),，以書面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑,。換言之，供應(yīng)商提起的質(zhì)疑事項(xiàng)包括,，采購(gòu)文件,、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果,，并不包括質(zhì)疑答復(fù)的內(nèi)容,。
另外，《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào),，以下簡(jiǎn)稱“94號(hào)令”）第二十條也指出,，供應(yīng)商投訴的事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍，但基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出的投訴事項(xiàng)除外,。“此條規(guī)定已經(jīng)明確,，對(duì)質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容本身不滿意的，直接作為投訴事項(xiàng),，不應(yīng)再提出質(zhì)疑,，否則反反復(fù)復(fù)，沒完沒了,，同時(shí)提起投訴的應(yīng)是原質(zhì)疑供應(yīng)商,。”某業(yè)內(nèi)律師指出。
事實(shí)上,，B公司只要采取正確的質(zhì)疑措施,，就可以避免上述問題的發(fā)生。“我要是B公司,，我就對(duì)采購(gòu)結(jié)果提出質(zhì)疑,，理由是調(diào)查不當(dāng)。”深圳市公共資源交易工作委員會(huì)辦公室汪泳表示,，該案例中,，供應(yīng)商沒有“對(duì)癥下藥”，給雙方都造成了困擾,。
在此,，有專家特別提醒，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要區(qū)分質(zhì)疑理由和質(zhì)疑事項(xiàng)。本案中,，因質(zhì)疑答復(fù)改變了中標(biāo),、成交結(jié)果的，改變后的中標(biāo),、成交結(jié)果才是質(zhì)疑事項(xiàng),，質(zhì)疑理由是調(diào)查方式不恰當(dāng)。
海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司彭時(shí)明也持有類似觀點(diǎn),，他認(rèn)為,，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)改變中標(biāo)結(jié)果的行為侵犯了B公司的合法權(quán)益，B公司當(dāng)然有資格提出質(zhì)疑,，正確的做法是,，一方面，B公司可以針對(duì)采購(gòu)結(jié)果提出質(zhì)疑,；另一方面,，其也可以根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，將質(zhì)疑事項(xiàng)與查證結(jié)果上報(bào)財(cái)政部門,，可以同時(shí)提出處置的意見,、理由和依據(jù)，由財(cái)政部門作出裁決,。
此外,，政府采購(gòu)專家吳小明指出，需要提請(qǐng)注意的是,，2018年3月1日起實(shí)施的94號(hào)令,，對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑權(quán)限作出了新的規(guī)定。其第十條第二款明確,，采購(gòu)文件可以要求供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)一次性提出針對(duì)同一采購(gòu)程序環(huán)節(jié)的質(zhì)疑,。也就是說，雖然法律法規(guī)沒有作出限制,，但采購(gòu)人可以在采購(gòu)文件中提出要求,，要求供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)一次性提出對(duì)同一采購(gòu)程序環(huán)節(jié)的質(zhì)疑。
B公司錯(cuò)漏再現(xiàn)：調(diào)查方式亦不屬于質(zhì)疑事項(xiàng)
本案中,，B公司針對(duì)質(zhì)疑答復(fù)過程中政府采購(gòu)中心違法擅自向B公司的合作伙伴行使“行政調(diào)查權(quán)”而提出質(zhì)疑,。對(duì)于能否質(zhì)疑采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的調(diào)查方式，業(yè)界也有爭(zhēng)論,。
根據(jù)《政府采購(gòu)法》第五十二條的規(guī)定,，調(diào)查方式也不屬于質(zhì)疑事項(xiàng)。
另外,，據(jù)了解,，對(duì)于處理質(zhì)疑的調(diào)查方式，政府采購(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)并無明確的規(guī)定，但《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）和94號(hào)令,，對(duì)財(cái)政部門處理投訴的調(diào)查方式有著明確且具體的要求,。
“94號(hào)令（在起草時(shí)）增加了‘質(zhì)疑提出與答復(fù)’這一章節(jié)，其中主要是規(guī)定,，采購(gòu)人,、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù),，并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商。同時(shí),，質(zhì)疑答復(fù)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括,，質(zhì)疑事項(xiàng)、質(zhì)疑答復(fù)的具體內(nèi)容,、事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)等內(nèi)容,。”吳小明補(bǔ)充道。
“法無禁止即可為,，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以調(diào)查,，但是必須應(yīng)當(dāng)在七個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)。由于時(shí)間比較緊迫,，且調(diào)查手段有限,，因此一般以招標(biāo)投標(biāo)文件、評(píng)審報(bào)告和網(wǎng)絡(luò)查詢的信息為主,。根據(jù)《實(shí)施條例》第五十二條,、94號(hào)令第十四條及《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》第十八條，還可以請(qǐng)?jiān)u審專家配合,。”吳小明進(jìn)一步指出,，反過來講，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)如果不進(jìn)行調(diào)查,，沒有事實(shí)依據(jù),，又該如何答復(fù)質(zhì)疑呢？
此外,，深圳市公共資源交易工作委員會(huì)辦公室汪泳還指出,，一般情況下，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以采取現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查,、發(fā)函和系統(tǒng)查詢等多種合適方式,，其不屬于行政調(diào)查權(quán)范疇。
財(cái)政部門有法可循：應(yīng)駁回B公司的投訴
通過上述分析,，一方面,，質(zhì)疑答復(fù)的內(nèi)容不屬于質(zhì)疑事項(xiàng)。另一方面，如果對(duì)質(zhì)疑答復(fù)結(jié)果不滿,，原質(zhì)疑供應(yīng)商A公司可以提起投訴,，B公司非原質(zhì)疑供應(yīng)商，不能因?qū)λ说馁|(zhì)疑答復(fù)不滿而提起投訴,，但B公司可以對(duì)采購(gòu)結(jié)果的變更提出質(zhì)疑,。
“除了上述原因，還要注意,，投訴的前提是‘已依法進(jìn)行質(zhì)疑’,。”采訪中，多位專家表示,。
某業(yè)內(nèi)律師指出,，94號(hào)令第十九條第一項(xiàng)規(guī)定，投訴人提起投訴應(yīng)當(dāng)符合下列條件：提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑,。B公司對(duì)質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容本身提出質(zhì)疑的行為不屬于依法進(jìn)行的質(zhì)疑,。因未依法進(jìn)行質(zhì)疑而提起的投訴不符合94號(hào)令第十九條規(guī)定的投訴提起的當(dāng)然條件，為無效投訴,。但本案中,，財(cái)政部門已經(jīng)受理了依法不應(yīng)當(dāng)受理的投訴且進(jìn)入了投訴處理環(huán)節(jié)，此時(shí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)94號(hào)令第二十九條第一項(xiàng)的規(guī)定,，投訴處理過程中,，受理后發(fā)現(xiàn)投訴不符合法定受理?xiàng)l件，駁回B公司的投訴,。
該名律師進(jìn)一步指出,，因此，投訴人在提起投訴前的質(zhì)疑是否依法進(jìn)行,、合法有效就成了財(cái)政部門判斷投訴符合法定條件的基礎(chǔ)工作,。由于《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴受理審查工作的通知》（財(cái)庫(kù)〔2007〕1號(hào)）只規(guī)定“財(cái)政部門經(jīng)審查，有投訴人不是參加投訴項(xiàng)目政府采購(gòu)活動(dòng)的當(dāng)事人,、被投訴人為采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)之外的當(dāng)事人,、所有投訴事項(xiàng)未經(jīng)過質(zhì)疑、所有投訴事項(xiàng)超過投訴有效期,、以具有法律效力的文書送達(dá)之外方式提出的投訴等情形之一的,，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效投訴，不予受理,，并及時(shí)書面告知投訴人不予受理的理由,。”目前很多財(cái)政部門忽視“提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑”這個(gè)審查工作，只審查投訴是否符合《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴受理審查工作的通知》有關(guān)規(guī)定,，沒有全面審查投訴前的質(zhì)疑是否合法有效,，而受理了因無效質(zhì)疑提起的投訴,。
政府采購(gòu)中心處理不妥：無權(quán)改變中標(biāo)結(jié)果
“其實(shí)本案還有兩個(gè)瑕疵，主要是關(guān)于政府采購(gòu)中心的做法,。”汪泳告訴記者,，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以對(duì)質(zhì)疑做出事實(shí)認(rèn)定，但這種事實(shí)認(rèn)定應(yīng)該遵循法定程序,。無論事實(shí)認(rèn)定結(jié)果如何,，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)都沒有資格改變中標(biāo)結(jié)果。財(cái)政部門可以責(zé)令重新采購(gòu),，采購(gòu)人按照評(píng)審報(bào)告推薦的中標(biāo)成交供應(yīng)商順序確定中標(biāo)結(jié)果,，這是采購(gòu)人的主體責(zé)任。
“另外,，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在接收質(zhì)疑函方面要遵循一個(gè)原則,，即‘形式符合，應(yīng)收盡收’,。”汪泳進(jìn)一步指出,，具體而言,，按照94號(hào)令第十二條的規(guī)定,，供應(yīng)商提出質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)提交質(zhì)疑函和必要的證明材料。質(zhì)疑函應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：供應(yīng)商的姓名或者名稱,、地址,、郵編、聯(lián)系人及聯(lián)系電話,；質(zhì)疑項(xiàng)目的名稱,、編號(hào)；具體,、明確的質(zhì)疑事項(xiàng)和與質(zhì)疑事項(xiàng)相關(guān)的請(qǐng)求,；事實(shí)依據(jù)；必要的法律依據(jù),；提出質(zhì)疑的日期,。供應(yīng)商為自然人的，應(yīng)當(dāng)由本人簽字,；供應(yīng)商為法人或者其他組織的,，應(yīng)當(dāng)由法定代表人、主要負(fù)責(zé)人,，或者其授權(quán)代表簽字或者蓋章,，并加蓋公章。
“質(zhì)疑函應(yīng)符合上述要素,，不然,，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有理由直接拒收,。”汪泳說。
【記者手記】
保障質(zhì)疑權(quán)利,，規(guī)范維權(quán)行為
■ 記者 楊文君
記者了解到,，上述類似案例，并非發(fā)生過一起,，也非發(fā)生在一地,。
“我們經(jīng)常碰到這樣的情況。”業(yè)界多人反映,，S供應(yīng)商對(duì)項(xiàng)目提起質(zhì)疑,，結(jié)果項(xiàng)目廢標(biāo)，原來的“狀元”M公司失去了參與政府采購(gòu)的機(jī)會(huì),，由于不服氣又會(huì)發(fā)起質(zhì)疑,，以期奪回曾經(jīng)屬于自己的利益，但往往用錯(cuò)了方式方法,，浪費(fèi)了采購(gòu)各方的時(shí)間,，而質(zhì)疑投訴也異化成了供應(yīng)商的“出氣筒”。
“質(zhì)疑投訴是保障供應(yīng)商權(quán)益的渠道,，不是用來泄憤的工具,，供應(yīng)商應(yīng)正確使用自己手中的維權(quán)武器。”這是專家給予供應(yīng)商的“忠告”,。
此外,，有聲音強(qiáng)調(diào)，盡管財(cái)政部門受理質(zhì)疑投訴有一定的前提條件,，但其還擁有監(jiān)督檢查的義務(wù),，這就要求財(cái)政部門依據(jù)職能對(duì)明顯不公正甚至侵權(quán)違規(guī)的采購(gòu)行為予以干預(yù)；有時(shí)也不要過于落入窠臼,，應(yīng)以現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景與公平公正為要領(lǐng),，否則便有行政不作為之嫌，也與當(dāng)前優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的形勢(shì)不符,。
總之,，既要保障供應(yīng)商維權(quán)的權(quán)利，也要規(guī)范供應(yīng)商維權(quán)的行為,。
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)